Při ukládání správních trestů správní orgány nezřídka zohledňují předchozí přestupkovou minulost pachatele, přičemž dřívější pravomocná rozhodnutí o přestupcích mohou představovat přitěžující okolnost odůvodňující přísnější sankci. Vyvstává však otázka, zda lze k předchozímu potrestání přihlížet bez časového či jiného omezení, nebo je dokonce namístě analogicky uplatnit trestněprávní institut zahlazení odsouzení a respektovat jeho účinky i v oblasti správního trestání.
Přestože zákon č. 250/2016 Sb., o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „přestupkový zákon“), zahlazení výslovně neupravuje, jeho analogické použití teoreticky nachází oporu i v judikatuře správních soudů. Zvláštní význam má tato problematika u právnických osob, pro něž trestní právo stanoví odlišné podmínky zahlazení než pro osoby fyzické. Právě přípustnosti a mezím této analogie, související judikatuře i jejím praktickým dopadům na ukládání správních trestů právnickým osobám se budeme věnovat v tomto článku.
Recidiva jako přitěžující okolnost
Podle § 37 písm. c) přestupkového zákona správní orgán při určení druhu a výměry správního trestu přihlíží mimo jiné k přitěžujícím a polehčujícím okolnostem. Za přitěžující okolnost přitom § 40 písm. c) téhož zákona výslovně považuje opakované spáchání přestupku, které může svědčit o nedostatečném preventivním působení dříve uložených sankcí, a odůvodňovat tak přísnější postih pachatele.
Přestupkový zákon však současně výslovně nestanoví, po jakou dobu a za jakých podmínek lze k předchozím přestupkům jako k přitěžující okolnosti přihlížet. Neobsahuje ani obecnou úpravu zahlazení přestupkového potrestání, která by vymezovala okamžik zániku jeho nepříznivých právních důsledků.
Při čistě jazykovém výkladu by proto bylo možné dospět k závěru, že správní orgán může dřívější přestupky zohledňovat prakticky neomezeně. Takový přístup by však logicky mohl vést k nepřiměřenému zatěžování pachatele důsledky jednání, za něž již byl pravomocně potrestán a uložený trest vykonal. Máme za to, že vedle samotné existence předchozích rozhodnutí je proto nezbytné hodnotit také jejich relevanci, časovou vzdálenost a skutkovou i právní souvislost s aktuálně projednávaným přestupkem. Právě tato hlediska jsou významná pro posouzení, zda dřívější jednání skutečně vypovídá o opakovaném porušování konkrétních povinností, nebo zda jde pouze o formální odkaz na přestupkovou minulost pachatele.
Analogie zahlazení odsouzení jako záruka práv pachatele
Analogické použití trestněprávních institutů v oblasti správního trestání není českému právnímu řádu cizí. Ačkoli trestní a přestupkové právo představují samostatné oblasti veřejnoprávní odpovědnosti, spojuje je jejich sankční povaha a řada společných principů. Zatímco analogie v neprospěch pachatele je v oblasti trestání zásadně nepřípustná, analogie ve prospěch pachatele (analogia in bonam partem) představuje za splnění příslušných podmínek přípustný prostředek překlenutí mezer v právní úpravě.
Právě z těchto východisek vychází judikatura Nejvyššího správního soudu[1], která dovodila povinnost správních orgánů posuzovat, zda při přihlížení k dříve uloženým sankcím nelze analogicky využít institut zahlazení odsouzení. Podstatou tohoto institutu je zákonná fikce, podle níž se na pachatele po splnění stanovených podmínek hledí, jako by nebyl odsouzen. Zahlazení tak představuje záruku, že předchozí potrestání nebude pachatele zatěžovat neomezeně. Nelze totiž bez dalšího odůvodnit, proč by měl být pachatel přestupku z hlediska důsledků předchozího potrestání vystaven přísnějšímu režimu než pachatel trestného činu. Možnost analogického využití zahlazení současně nachází oporu rovněž v odborné literatuře. Například komentářová literatura k § 40 přestupkového zákona výslovně upozorňuje na povinnost správního orgánu posoudit možnost analogického použití institutu zahlazení odsouzení při hodnocení dříve uložených sankcí.[2]
V rozhodovací praxi se nicméně setkáváme s protiargumentem, že judikatura připouštějící analogické použití institutu zahlazení odsouzení vychází převážně z právní úpravy účinné do 30. června 2017, zatímco současný přestupkový zákon již recidivu výslovně zakotvuje jako přitěžující okolnost v § 40 písm. c). Podle našeho názoru však tento argument neobstojí, neboť samotné zakotvení recidivy neurčuje podmínky ani časové meze jejího zohlednění a nevylučuje účinky případného zahlazení. Nelze z něj proto bez dalšího dovozovat ani nepřípustnost analogického použití tohoto institutu, které ostatně připouští i novější judikatura za účinnosti současného přestupkového zákona.[3]
Problematika aplikace institutu zahlazení u přestupků právnických osob
Zvláštní význam dle našeho názoru nabývá analogické použití institutu zahlazení odsouzení v přestupkových řízeních vedených s právnickými osobami, u nichž zákon č. 418/2011 Sb., o trestní odpovědnosti právnických osob a řízení proti nim, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „ZTOPO“), stanoví odlišné podmínky zániku účinků odsouzení než trestní zákoník ve vztahu k osobám fyzickým. Podle § 27 odst. 1 písm. a) ZTOPO se na odsouzenou právnickou osobu hledí, jako by nebyla odsouzena, jakmile byl trest vykonán, s výhradou zvláštních případů upravených v odstavci 2. Současné znění tohoto ustanovení, zavedené zákonem č. 333/2020 Sb. s účinností od 1. října 2020, tak spojuje vznik fikce neodsouzení přímo s vykonáním uloženého trestu, aniž by zpravidla vyžadovalo uplynutí další zákonem stanovené doby či samostatné rozhodnutí o zahlazení. Při analogickém použití § 27 odst. 1 písm. a) ZTOPO v přestupkovém řízení by toto v zásadě znamenalo, že účinky odpovídající zahlazení předchozího přestupkového potrestání by nastaly již úplným uhrazením uložené pokuty.
Uvedený výklad má zásadní praktické důsledky zejména v oblasti správního dozoru nad podnikatelskými subjekty. Typicky může jít o situace, kdy kontrolní orgán zjistí porušení právních povinností a následně o přestupku rozhodne příkazem, kterým právnické osobě uloží správní trest pokuty. Příkaz přitom podle § 90 přestupkového zákona představuje jednu z forem rozhodnutí o přestupku. Nebyl-li proti němu v zákonné lhůtě podán odpor, stává se pravomocným a vykonatelným rozhodnutím, jehož právní účinky jsou z hlediska uloženého správního trestu srovnatelné s rozhodnutím vydaným ve standardním přestupkovém řízení. Obdobně může být pokuta za splnění zákonných podmínek uložena příkazem na místě. Jestliže tedy právnická osoba pokutu uloženou pravomocným příkazem následně uhradí, nastává otázka, zda lze takto vykonaný správní trest při rozhodování o jejím dalším přestupku zohlednit jako přitěžující okolnost recidivy. Při důsledném analogickém použití § 27 ZTOPO by odpověď měla být záporná. Jestliže totiž vykonání peněžitého trestu v trestním právu právnických osob zásadně zakládá fikci neodsouzení, není zřejmé, proč by uhrazení správního trestu pokuty mělo mít v přestupkovém řízení odlišné právní důsledky. Tento výklad ostatně nachází oporu i v novější judikatuře správních soudů, která analogické použití § 27 ZTOPO výslovně připouští.[4]
Praktický význam této problematiky se projevuje často u právnických osob provozujících větší počet provozoven, které jsou opakovaně předmětem kontrol správních orgánů. Za zjištěná porušení právních povinností jim mohou být ukládány pokuty, k nimž správní orgány v dalších případech přihlížejí jako k přitěžující okolnosti recidivy, a to i v případě, že již byly uhrazeny. Při analogickém použití § 27 ZTOPO by však úplné uhrazení pokuty mělo zakládat účinky zahlazení bez ohledu na procesní formu rozhodnutí, kterým byla uložena. Touto optikou viděno by takové předchozí potrestání již nemělo být zohledňováno jako přitěžující okolnost odůvodňující přísnější postih za další přestupek.
Je však třeba připustit, že možnost analogického použití institutu zahlazení má za současného stavu právní úpravy i svá výkladová úskalí. Proti výše nastíněnému výkladu lze totiž namítat, že by automatické zahlazení zaplacením pokuty mohlo prakticky znemožnit zohledňování recidivy jako přitěžující okolnosti podle § 40 písm. c) přestupkového zákona, a oslabit tak preventivní funkci správních trestů. Samotná úhrada pokuty totiž nemusí vypovídat o skutečné nápravě pachatele ani o přijetí opatření k předcházení dalším pochybením. Tento přístup přitom rovněž není bez judikaturní opory. Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 7. 11. 2018, č. j. 3 As 202/2017-35, připustil pouze přiměřené použití institutu zahlazení se zohledněním specifik dopravních přestupků, neboť jeho striktní aplikace by mohla fakticky vyloučit možnost přihlížet k předchozím přestupkům při hodnocení osoby pachatele. Krajský soud v Ústí nad Labem v rozsudku ze dne 9. 12. 2025, č. j. 15 A 14/2024-61, obdobně připustil zohlednění předchozích přestupků právnické osoby, od jejichž pravomocného projednání uplynula relativně krátká doba. Přestože soud v obecné rovině zmínil i možnost zahlazení zaplacením pokuty, své závěry nezaložil na posouzení, zda byly konkrétní dříve uložené pokuty uhrazeny a jaké účinky by jejich úhrada měla při analogickém použití § 27 ZTOPO.
Odlišný přístup k účinkům uhrazení pokuty nicméně zaujal Krajský soud v Brně, který v rozsudku ze dne 15. 9. 2026, č. j. 31 A 64/2024-94, dovodil, že úplným uhrazením pokuty nastávají účinky zahlazení a předchozí potrestání již nelze hodnotit jako přitěžující okolnost recidivy. Současně však připustil zohlednění dřívějšího protiprávního jednání při hodnocení poměrů právnické osoby a účinnosti jejích preventivních opatření.[5] Přestože soud označil postup správních orgánů při zohlednění recidivy za nesprávný, s ohledem na nízkou výši uložené pokuty a další okolnosti rozhodné pro její stanovení neshledal důvod pro zrušení napadeného rozhodnutí.
Významné je v této souvislosti rovněž rozlišení formulované Nejvyšším správním soudem v rozsudku ze dne 19. 1. 2023, č. j. 2 As 71/2022-34, podle něhož zahlazení předchozího potrestání nevylučuje zohlednění dřívějšího protiprávního jednání při hodnocení osoby pachatele a možností jeho nápravy. Soud přitom připustil, že není nezbytné zkoumat samotné zahlazení, pokud správní orgán předchozí odsouzení nehodnotí jako přitěžující okolnost. Je však třeba zdůraznit, že uvedené závěry byly vysloveny ve vztahu k fyzické osobě, nikoli k analogickému použití § 27 ZTOPO u právnických osob. Otázkou tak zůstává, nakolik lze tyto závěry bez dalšího přenášet do přestupkového řízení vedeného s právnickou osobou, u níž mohou účinky zahlazení nastat již úplným uhrazením uložené pokuty.
Závěr
Analogické použití institutu zahlazení odsouzení v přestupkovém řízení představuje významnou a dosud v právní praxi i správní judikatuře nevyjasněnou výkladovou otázku. Přestože jeho použití v obecné rovině nachází oporu v judikatuře správních soudů i odborné literatuře, jasné závěry a podmínky jeho uplatnění nadále chybí, rovněž panují rozdílné přístupy k rozsahu jeho účinků. Výsledkem je tak přetrvávající nejistota ohledně možnosti zohledňovat předchozí přestupková potrestání při ukládání dalších sankcí. Podle našeho názoru však nelze samotnou preventivní funkcí správního trestání bez dalšího odůvodnit paušální odmítnutí analogie, jak nezřídka činí dozorové orgány, a to zejména pokud právnická osoba již dříve uložené sankce vykonala.
Současně však zahlazení nevylučuje zohlednění konkrétních okolností předchozího protiprávního jednání, jsou-li relevantní pro posouzení pachatele a výměru sankce. Správní orgány by proto měly posuzovat zejména jejich časovou vzdálenost, skutkovou a právní souvislost s projednávaným přestupkem a význam pro hodnocení pachatele. Za problematický považujeme postup, při němž je předchozí zahlazené potrestání fakticky nadále používáno jako důvod pro zpřísnění sankce, byť pod jiným označením než recidiva. Z odůvodnění rozhodnutí by proto mělo být zřejmé, z jakého důvodu a v jakém rozsahu bylo předchozí jednání zohledněno, v souladu s požadavky § 68 odst. 3 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů. Přestože judikatura připouští, že nesprávné zohlednění recidivy nemusí vždy vést ke zrušení rozhodnutí, nelze bez přesvědčivého odůvodnění předpokládat, že takové pochybení nemělo vliv na výši uložené sankce.
Potřebu jednoznačnějšího vymezení uvedených pravidel ostatně potvrzuje i Nejvyšší správní soud, který výslovně upozornil na nedokonalost právní úpravy, jež jednoznačně nestanoví, zda a kdy dochází k zahlazení přestupkového potrestání ani za jakých podmínek lze přihlížet ke starším přestupkům.[6]
S ohledem na přetrvávající výkladové nejasnosti by proto bylo žádoucí jednoznačné vyjasnění podmínek a rozsahu analogického použití institutu zahlazení odsouzení v přestupkovém řízení, ať již prostřednictvím výslovné zákonné úpravy, nebo sjednocující judikatury Nejvyššího správního soudu. Takové vyjasnění by přispělo k větší právní jistotě a předvídatelnější rozhodovací praxi správních orgánů.
V případě jakýchkoliv dotazů týkajících se správního trestání, přestupkové odpovědnosti právnických osob či souvisejících otázek jsme Vám v PEYTON legal plně k dispozici.
[1] Rozsudek NSS ze dne 28. 2. 2011, č. j. 8 As 82/2010-55; srov. rozsudek Krajského soudu v Ústí nad Labem – pobočky v Liberci ze dne 3. 5. 2013, č. j. 60 A 1/2013-49.
[2] VETEŠNÍK, Pavel. § 40 [Přitěžující okolnosti]. In: JEMELKA, Luboš, VETEŠNÍK, Pavel. Zákon o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich. Zákon o některých přestupcích. 3. vydání. Praha: C. H. Beck, 2025, s. 356–357, marg. č. 11.
[3] Srov. zejména rozsudek NSS ze dne 19. 1. 2023, č. j. 2 As 71/2022-34, a rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 15. 9. 2026, č. j. 31 A 64/2024-94.
[4] Srov. zejména rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 15. 9. 2026, č. j. 31 A 64/2024-94, body 41–43.
[5] Obdobné rozlišení vyplývá také z judikatury Nejvyššího správního soudu, zejména z rozsudku ze dne 17. 6. 2020, č. j. 1 As 80/2020-36, bod 36.
[6] Srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 1. 2023, č. j. 2 As 71/2022-34, bod 27.
JUDr. Miloš Kulda, Ph.D., advokát – kulda@plegal.cz
JUDr. Tereza Pechová, advokátní koncipientka – pechova@plegal.cz
22. 10. 2026